弥补市场失灵：政策性银行作为空间有多大

　　十八届三中全会提出“推进政策性金融机构改革”，今年的《政府工作报告》则提出“实施政策性金融机构改革”。由“推进”到“实施”，预示着此轮政策性银行改革已然上路。

　　4月3日，国开行宣布成立独立的住宅金融事业部，成为政策性银行改革的破题之举，并为下一步深化改革打开了思路。那么，随着国家发展战略的不断深化，今后政策性银行的职能、定位将如何调整?业务范围将如何界定?未来作为的空间究竟有多大?一系列待解的问题，或将随着改革的推进而水落石出。

　　职能范围谋变

　　长期以来，政策性银行的投资方向一直是国家产业政策的风向标和行业晴雨表。通过政策性银行带动商业性资金加大对国家重点扶持领域的投入，也一直是政策性银行服务国家战略的重要职能。在过去的20年中，作为我国一支重要的金融力量，3家政策性银行在促进经济转型和经济社会发展过程中发挥了不可替代的作用。

　　然而，随着市场的变化和金融改革的全面推进，政策性银行面临的生存环境发生了很大改变，业务领域愈发狭窄，从而制约了其政策性职能的发挥。

　　例如，电力、公路、铁路、石油石化、邮电通信这些当初需要依靠政策性贷款支持的行业，如今都成为商业银行竞相追逐的盈利领域。当初我国机电产品出口需要依赖进出口银行信贷支持的情况也已不复存在，中长期商业性资金大量进入这一领域成为不争的事实。特别是，随着国有粮食企业的改制完成，粮棉市场的全面放开，其他资金大量介入粮棉油收购领域，农发行则几乎失去了可贷款的对象，倒逼农发行不得不重新调整自己的业务领域。

　　值得注意的是，进入2013年之后，3家政策性银行都不同程度地打破了成立之初的职能范围。与此同时，国家产业政策的大幅调整和经济结构改革的启动对政策性银行也提出了新的要求。

　　近些年，政策性银行服务的传统领域商业性资金已经及时跟进，而且资金的反应速度和信贷效率比政策性银行更高，但诸如城镇化、环保、“三农”、民生保障等许多领域仍然缺乏足够的资金支持。同时，由于受投资前景的不明朗和回报周期较长的制约，多数商业性资金不愿意做“第一个吃螃蟹的人”，而这些都是国家亟需解决并直接影响社会稳定的疑难问题，也恰恰需要政策性金融的支持。

　　住宅金融破题转型

　　政策性银行改革的迫切性已毋庸置疑，但改革如何着手、从哪里突破却一直是争论与探讨的焦点，备受社会瞩目。

　　去年12月召开的中央城镇化工作会议明确提出，“要发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用，同时研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”。今年4月2日，国务院常务会议确定，由国家开发银行成立专门机构，实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券，重点用于支持棚改及城市基础设施等相关工程建设。

　　随后，国开行住宅金融事业部宣布组建。而在业界人士看来，国开行“样本”无疑为政策性银行改革提供了思路。

　　此前，2007年我国政策性银行改革启动后，在准公共品建设融资中，由于政策性金融的退出，大量政策性业务或是由地方财政承担，亦或由商业性金融承担。而地方财政承担不可避免地产生土地财政问题，加大了地方债务风险;商业性金融承担则不仅增加了城市建设融资成本，也加大了商业银行的风险。

　　政策性业务总体规模偏小的问题也日益突出，愈发无法满足不断增加的需求。而某些特定领域(如低收入人群住房融资需求、“三农”、小微企业、扶贫、助学等)缺失政策性金融服务时，容易导致资金供给链断裂的发生，会严重影响社会和谐与公平。

　　在此背景下，国开行住宅金融事业部发挥该行规划、开发、评审、筹资、风控、信贷管理等整体优势，建立了单独的授信评审体制、会计核算体系、绩效考核机制等，采取市场化方式发行住宅金融专项债券，向邮储等金融机构和其他投资者筹资，鼓励商业银行、社保基金、保险机构等积极参与，既解决了支持棚改及城市基础设施建设相关资金，又有效带动了商业性资金的参与。

　　新型城镇化涉及巨量资金需求，而加快棚户区改造可以有力地拉动投资、促进消费，是今年稳增长的重要手段。在货币政策整体不放松的背景下，国开行住宅金融事业部的操作模式解决了资金问题，同时还缓解了大规模财政刺激造成的通胀压力。

　　此外，在职能定位方面，国开行住宅金融事业部向上对接国家住宅政策、规划，向下深化与地方政府的合作，横向发挥对商业银行和社会资金的引导作用，支持棚改等保障性安居工程建设，真正地发挥了政府“看得见的手”的功能。

　　未来作为空间巨大

　　事实上，需要政策性金融机构发挥作用的地方远不止城镇化一个方面。

　　4月22日，国务院发布了《国务院办公厅关于金融服务“三农”发展的若干意见》。当日，在对《意见》进行解读时，银监会相关部门负责人坦言，受多种因素影响，农村金融目前仍然是整个金融改革发展中最为薄弱的环节，政策性金融作用的发挥尚不充分。

　　《意见》将农业政策性银行的改革纳入今后一段时期内分类推进金融机构改革的一个重点，并明确提出要研究制定农业发展银行改革实施总体方案，强化政策性职能定位，明确政策性业务的范围和监管标准，补充资本金，建立健全治理结构，加大对农业开发和农村基础设施建设的中长期信贷支持。此外，在加大金融扶贫力度方面，也将进一步发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的互补优势。可以说，《意见》无疑为农发行未来更好地发挥职能作用打开了更大的空间。

　　“政策性银行的业务领域不是一成不变的，应该随着国家不同时期经济结构的调整来决定业务进入、退出的问题。”中国投资有限责任公司副总经理谢平认为，当商业性金融发展到新的深度和广度，可以支持某个行业的发展时，政策性金融就要退出，这样才能起到带动产业发展的作用。

　　国家的产业结构调整必然需要大量的资金支持，同时实体经济形势的变化也在加快，政策性银行根据国家产业导向重新调整业务结构可谓正当其时。社科院金融研究所博士谢辉认为，政策性银行的投资一方面要符合国家产业政策的方向;另一方面要支持公益性基础项目的建设。

　　比如，随着近年来“雾霾锁城”现象的加重，环保产业很可能成为下一个政策性金融机构扶持的领域。此外，民生保障工程依旧需要资金扶持。教育硬件设施更新作为关乎国家未来的大事始终面临投入不足的困扰。小微企业作为商业性资金难以充分介入的客户，直接影响着国家的就业率和社会的稳定。而这些也都是政策性银行未来大有可为的领域。

　　可以预见，在市场于资源配置中发挥决定性作用的同时注重调动好政府的力量，未来政策性银行将在更大的范围内发挥不可替代的作用。

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　　农发行：信贷支农主力军

　　农业发展银行成立20年来，不断强化政策功能，认真履行支农职责，着力推进改革发展，为落实国家政策、支持"三农"发展做出重要贡献。

　　1994年至1998年，农发行建立起比较完整的四级机构体系，为农发行改革发展和履行职能奠定了重要的组织基础。1998年至2004年，农发行建立了比较完善的收购资金封闭管理制度，基本实现了当期收购资金封闭运行，促进了粮食流通体制改革的顺利进行，也为支持粮棉油收储奠定了坚实的管理基础。2004年以来，农发行进入打造现代农业政策银行的新阶段，改革全面推进，支农作用日益凸显，发展活力明显增强，整体实力大幅。

　　截至2013年末，农发行贷款余额达到25026.8亿元，比2004年末增长2.5倍。累放粮棉油收储贷款4.2万亿元，每年支持收购的粮食占商品量的60%左右、棉花占总产量的50%左右;积极支持农业产业化经营和农业科技开发，累放贷款1.3万亿元，为维护国家粮食安全和市场稳定发挥了不可替代的作用;以水利和新农村建设为重点大力支持农业农村基础设施建设，累放贷款1.4万亿元，共支持各类项目8156个，为推动城乡发展一体化发挥了重要作用;积极支持扶贫开发，促进贫困地区加快脱贫致富、发展能力。

　　深化体制机制改革，初步构建了现代银行的框架体系，风险防控能力增强，可持续发展能力。2013年与2004年相比，资金自给率由16%到88.4%;不良贷款率由18.8%降至0.71%;拨备覆盖率由5.3%上升到445.6%;经营利润由24亿元增加到490.1亿元，累计实现经营利润2226.6亿元;上缴国家税收由26亿元增加到158亿元，累计向国家纳税652亿元。

　　来源：金融时报