公务员退出机制何谓“正常”

　　中共中央近日印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》提出，建立公务员正常退出机制（6月23日《人民日报》）。尽管这里只有短短的一句话，但透露出了一个重大的改革动向，引起了舆论的广泛注意。

　　公务员从国家公务员体系中退出，一般包括辞退、辞职和提前退休三种情况（自然退休的情况此处不议）。2006年1月1日起施行的《公务员法》对这三种退出形式都有明确规定，但对于相关的程序操作与保障条件，特别是对于公务员自愿辞职和提前退休两种情况，缺乏具体、细化的规范。中央的《规范》印发后，学界和实务界就“建立公务员正常退出机制”进行的研讨，主要也围绕上述两种情况而展开。

　　一种意见认为，公务员正常退出机制之所以迟迟难以建立，根本原因在于公务员享有高于社会一般水平的待遇保障，于是强化了公务员的“恋栈”心理，令他们一般不愿意自动“退出”。论者因此建议，首先要把公务员的待遇保障纳入统一的社会保障制度之中，令公务员的待遇保障与社会一般水平持平，使公务员成为一种“一般般”的普通职业。这样，公务员的退出，将像其他人从一个单位进入另一个单位、从一种职业进入另一种职业那样，变得十分自然而容易。

　　这种意见从逻辑上讲是成立的，但却忽视了公务员职业较之社会上其他职业所具有的特殊性。作为一个国家和政府赖以从事行政运作、社会管理和公共服务的特殊人力资源要素，公务员群体无论从综合素质、职业道德上看，还是从进入门槛、工作能力上看，客观上都比一般社会职业要求更高，规范更严格，因此，公务员应当享有比一般社会职业相对特殊的待遇保障。《公务员法》第七十七条规定，“国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。”此规定明确将公务员待遇保障从社会保障制度中独立出来。从世界范围看，许多国家都为公务员提供了相对特殊的待遇保障，一般都能达到社会中上水平。

　　近年来，一些地方在探索建立公务员退出机制的过程中，普遍采取了“赎买政策”，如武汉市规定，对已满5年最低服务年限，自愿辞职领办、创办、租赁企业，从事个体经营、到非公企业、非财政拨款事业单位的公务员，一次性给予5年至8年基本工资的辞职补偿金。不少人对这类政策提出异议，认为退出一种职业而获得不菲的激励，公务员乃独一份，明显是一种严重的不公平。

　　笔者认为，“赎买”并非都是不合理、不公平的政策。对自愿辞职、提前退休的公务员进行“赎买”，实际上是在对他们自愿退出公务员体系进行补偿。为何要予以补偿？一是补偿他们当初选择公务员职业而损失的“机会成本”———对一些综合素质高、竞争能力强的人而言，如果他们当初选择从事其他职业，获得的“收益”或许会比公务员更高；二是补偿他们现在选择退出公务员体系而损失的“机会成本”———他们如果留在公务员体系之内，将继续获得稳定而体面的“收益”；三是公务员自愿退出，有时客观上为精简机构和人员做出了“牺牲”，理应予以适当补偿。

　　无论是为公务员提供相对特殊的待遇保障，还是对公务员的自愿退出给予补偿，都是由公务员职业的特殊性决定的。但是，这种特殊不能超过一定限度———特别是，公务员群体能够“特殊”到何种程度，不能由他们自己主导和决定，而应当由刚性的法律（如预算法、公务员法）进行明确和调整。如果公务员群体享有的待遇保障过于特殊，以至于公务员成为社会上最抢手的热门职业，其结果必然是,一方面，公务员将成为日渐“尾大不掉”的特殊利益群体，不断强化的“恋栈”心理将使其退出更加困难。另一方面，国家对公务员自愿退出进行补偿，成本也将越来越高，形成“公务员待遇保障越特殊———公务员职业越抢手———公务员群体主导能力越强大———公务员退出难度越来越大———国家补偿成本越来越高———公务员待遇保障越来越特殊”的封闭循环。

　　公务员退出机制何谓“正常”？最关键的环节在于，如何参照法治发达国家的经验，合理确定公务员群体所享有待遇保障的“特殊性”，使之既能保证公务员群体应有的职业尊严和履职效能，又不至于成为建立公务员正常退出机制的障碍。