公务员的薪酬—— 一个争议十足的话题

　　公务员薪酬高吗?不高吗?关于公务员收入问题的争论，至今都没有收场的迹象。

　　在这轮争论中，基层公务员频频自晒工资，但在“灰色收入”、“泛福利”和相当数量的“贪腐分子”等客观存在面前，此类行为非但没有获得公众的理解，反而招来如潮质疑。尤其是，由于缺乏相应的标准，公务员工资到底是高是低，只能依赖观者自斟。

　　随着贯彻中央“八项规定”的不断深入，对于公务员群体隐性福利的挤出效应。在此背景下，公务员薪酬改革的呼声也愈来愈强烈。

　　今年的全国“两会”上，人力资源和社会保障部副部长何宪、国家公务员局党组书记兼副局长杨士秋都已经明确表示，公务员工资制度将面临改革，人社部、财政部、国家发改委等部门已经为此组织了多次课题研究。

　　据《财经》记者了解，本轮公务员工资改革的重点为调整工资结构，解决失衡问题，并再次规范地方津补贴，“调低、扩中、限高”被重新强调。在 看来，基层公务员将是最大的受益者。

　　此外， 对于公务员薪酬制度的改革可能不仅仅涉及到工资结构，人社部已经分别酝酿公务员医疗和养老金“并轨方案”。据中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文透露，养老金改革原则已经确定，改革后，机关事业单位退休人员的收入主体将由基本养老金和职业年金两部分构成。

　　相较之下，公务员医疗并轨方案更为成熟，按照初步方案，其医疗保障将纳入现有的职工基本医疗保险体系。

　　十年未涨?

　　输入公务员辞职的关键词，会出现一批类似“公务员辞职共勉群”的QQ群，一些群的人数在一两百人。

　　“不再想阿谀奉承，不再想过着单调的生活，不再想当孙子了。所以想去创业，因为我们年轻”， “公务员工资低、福利没有、奖金没有……太多的缺点让人感觉公务员就是鸡肋”，这些群介绍所反映的，与人们通常所理解的公务员生活颇有差距。

　　“报纸上说的那些就是我们的心声。”北京市一位基层公务员说。他所指的是2月18日《光明日报》刊发的题为《关于公务员工资的10个问题》的文章。

　　这篇文章直接提出“过去10年公务员工资没涨过”——“从2003年到2013年，公务员工资原地踏步，物价大幅上涨。目前，城市一些基层公务员的收入已经低于社会平均工资，仅仅够糊口而已。”

　　此文得到了相当数量的基层公务员的认可，却与公众的感知相悖。

　　在中国人事科学院院长吴江看来，各方对于公务员工资的看法都过于简单。

　　目前的公务员工资结构包括基本工资、津贴、补贴和奖金。其中，基本工资由职务工资和级别工资两项构成，津贴则包括地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、岗位津贴等项，补贴主要用于住房、交通等补助，在定期考核中被确定为优秀、称职者，则可获得年终奖金。

　　回溯过去十年，从2003年由广东、北京等地先行，到全国启动的“阳光工资”改革，到2004年北京市的“3581”公务员工资改革，再到2006年实施的《公务员工资制度改革方案》，公务员基本工资标准的确没有变化，其直接导致的一个结果即是公务员工资结构失衡。基本工资在公务员工资性收入中占比过小。

　　由于基本工资实行全国统一标准，由中央财政支付，而津补贴与奖金则无全国统一政策，由地方财政安排，具有的浮动区间和灵活性，乱发津补贴和奖金的情况不胜枚举。据复旦大学经济学院公共经济系副教授孙琳统计，各地擅自发放的津补贴名目达到300多项。

　　比如，极个别地方公务员基本工资占比甚至只有10%，但津补贴占到90%。也就是说，如果有1000元是基本工资，那么津补贴和奖金能拿到9000元。而更常见的情况是，基本工资占收入四分之一，津补贴和奖金占四分之三。而少部分发不出津补贴和奖金的地区，公务员则只能靠基本工资生存。“在发达国家，基本工资占比一般在80%，发展中国家在60%-70%。”吴江说。

　　2006年在清理规范津补贴的基础上进行公务员工资改革，将公务员除基本工资以外的津补贴收入都纳入到工资范畴内统一分类、核算。但是，由于缺乏正常的基本工资调整机制，使得津补贴难以受到规范，“阳光工资”改革最终也难免留下阴影。

　　“我们可以做到基本工资透明，但很难做到津补贴的透明。”吴江认为，津补贴是各地根据自身财力发放。从2012年开始，人社部已着手起草《公务员实施地区附加津补贴方案》，以期规范地方津补贴的发放，但至今方案尚未出台。

　　吴江认为，虽然整体而言，公务员工资性收入是了的，而且相当部分公务员的工资性收入从2006年至今已翻了一番。但这种，在刨除物价上涨、地区消费差异等因素之后，比之过去的工资到底是涨了还是没涨，则只能具体地方具体分析。

　　同时，由于津补贴发放一般和职务挂钩，使得公务员内部收入分配差距过大。“这一次公务员涨薪的呼声较高，反映的正是一批基层公务员的心声。”吴江说，他们占到了整个公务员群体的一半。

　　除此之外，公务员工资与企业职工工资的增长也已脱节。人社部年鉴显示，2005年的时候，机关人员与企业职工平均工资相比是1.17∶1，公务员与国企职工平均工资之比是1.09∶1。到了2012年，机关人员与企业职工的平均工资比是1.03∶1。公务员与国有企业平均工资比例为0.94∶1。

　　先调结构

　　据《财经》记者了解，通常情况下，津补贴和奖金是以县为单位发放的，但基本工资占比过低从而失去了调整工资收入的功能，公务员的工资性收入可谓“一个县一个样，一个市一个样”。

　　统计数字显示，中国公务员工资性收入的差距在2.7倍，超过了全国社会平均工资的差距比。而在具体的个案中，差距可能更大。“贫困地区处级官员的月工资只有3000元，发达地区的处级官员有1万多元，相差3倍-4倍的情况很常见。”一位基层公务员说。

　　“客观地说，由于地区发展水平、物价水平不一样等因素，公务员工资存在地区性差异是正常的，但这个差距如果过大，则是制度出了问题。”吴江认为。这个制度根源正是基础工资标准未能正常调整。

　　其实，早在2006年公务员法实施时，就已提出建立公务员工资正常增长机制，但时至今日，这项任务仍未完成。

　　据清华大学公共管理学院教授杨燕绥介绍，公务员薪资调整是个系统工程。而在这项工程中，工资调查制度的确立是整个改革的基础和前提，地区津补贴制度则是一项重要的组成部分。

　　没有工资调查制度，缺乏公务员薪资上涨和减少的依据，则无法建立公务员工资正常增长机制，那么地方津补贴和奖金的乱发情况就难以杜绝。

　　在美国、日本等发达国家，都有一个庞大的工资调查队伍，每年都会对企业薪资进行调查统计，公务员薪资的调整依据由此而来。比如日本，其公务员工资已经连续几年下降了。“整个国民工资水平下降，公务员工资自然也要下降。”吴江说。

　　但这项工作在国内却显得困难重重，因为工资水平与一个城市的物价水平、生活成本、房价等各方面因素相关，需要测算CPI指数，通过组建一个大的数据库，分地区来调查。据《财经》记者了解，工资调查制度由人社部主导已经试行了四年，相关职能司局都有参与，已经针对6万家企业进行了全员调查，但是效果并不理想。

　　“举两个简单例子，第一，什么叫规模企业?按传统观念，500人以上的企业是规模企业，可是现在许多效益较高的公司都在500人以下。第二，我们说公务员工资应该比照企业相当人员执行，可什么是相当人员?由于我国缺乏职位分析制度，做出界定很难。”吴江说。

　　在中国工资调查制度刚刚起步之时，如何调整公务员薪资制度，成为一个进退失据的难题。

　　“如果工资调查目前还达不到要求，先做结构性调整也是可以的。”中国劳动学会副会长、研究员苏海南认为。这也正是人社部目前主张的改革方向。在今年“两会”上，人力资源和社会保障部副部长何宪就多次强调要调整公务员工资结构，使得基本工资占主体。

　　据了解，本轮改革将把一些原本属于津补贴的收入纳入基本工资范畴内，这意味着基本工资将可能上涨。但这是否意味着公务员工资的整体上涨，则要看基本工资的上涨幅度和津补贴的规范情况。但多位 表示，就目前的设想来看，公务员基本工资标准将主要参照社会平均工资确定，与其持平或稍高。

　　同时，改革还将规范地区附加津补贴和奖金，其具体办法也在制定之中。目前的原则是由中央按照多个维度将各地区分出等级，确定各等级的津补贴空间，从而使得津补贴发挥合理调节地区差异的作用。

　　此前，云南、青海等地已在省内展开尝试，如云南将全省公务员按照省会、一般城市、较贫困地区分为三类。而青海则按照艰苦程度来确定工资水平，因此玉树等地的公务员工资是最高的，而省会西宁虽然财力最强，但公务员工资性收入却最低。[page]

　　挤出灰色收入

　　在对公务员薪酬的描述中，“低工资、泛福利”最为形象。而乱发的津补贴和奖金，以及其他非货币性消费(职务性消费)，诸如公车私用、公款旅游、公款吃喝等等，通常都被称为“灰色收入”，而这也正是公众最为反感的部分。

　　公务员薪资改革始终笼罩在“灰色收入”的阴影之下。而“灰色收入”到底是福利还是腐败，则一直未能明确界定。

　　尤其是，在现在“官本位”的背景下，职务工资和级别工资并行机制还未能建立，“灰色收入”大多集中在官员身上。

　　针对这一现象，2012年12月4日，中央出台“八项规定”，随后十几个文件也陆续发布，力图挤除“灰色收入”。“至少目前是不错的，这一年多来，干部的作风程度上有好转，这是动了真格的。”苏海南说。

　　据中央纪委监察部的消息称，截至2013年12月31日，全国纪检监察机关共查处2.45万起违反八项规定的案件，数以万计的干部因此受到处理。

　　“地方公务员收入的实际下降幅度在50%左右。”一位二线城市的市长告诉《财经》记者，以往逢年过节会有朋友送月饼、茶叶和礼品卡等，这些“并不都是贪腐，其实很多是人情往来和生活成本，自己也要送出去”。

　　“比方，中秋节别人送了300块钱一盒的月饼，就要拿去送朋友，送老丈人。但是现在八项规定，没有人送了，自己走亲戚依然要送月饼，就买100块钱一盒的。”这位市长说。

　　另一位基层官员则认为，过于严格的公务员待遇“挤压”政策，属于“逆向淘汰”。“有灰色收入有贪腐的公务员，你再挤压他也不在乎;反而是老老实实靠工资吃饭的公务员，是受不了这么挤压的。”这位官员说，再这样下去，可能就“坚持不下去”了。

　　习惯了“灰色收入”的公务员显然已经将之作为自己薪资范畴，而这块收入所占比重到底有多大，并没有权威数据可以查询。

　　吴江认为，部分“灰色收入”应该属于公务员福利，而对其进行货币化界定，正是目前改革的内容之一。

　　然而，无论是公众，还是公务员群体，对于“八项规定”的持久度都存在疑虑。公众担心，“八项规定”会否像之前的“四菜一汤”之类变得不了了之。而公务员们则寄望于自己能坚持到“八项规定”风暴平息的那一天。甚至有公务员通过各种渠道，打听“八项规定”要实施多久，得到的答复是“至少一届(政府任期)半”，虽然这未经证实，但仍感觉“五雷轰顶”。

　　酝酿一揽子方案

　　在现代薪酬范畴内，并不仅限于当期支付的工资性收入这一项，对于公务员的医疗和养老等社保体系的延期支付的福利制度改革也将同步进行。

　　目前，中国机关、事业单位的4000万职工并未进入城镇职工基本养老保险制度，而由财政直接给发退休金。2012年全国企业职工养老金平均1900元，而同期机关事业单位人员退休金是其2倍到3倍。一直以来，“双轨制”被视为养老制度的最大不公。

　　根据2006年原人事部、财政部印发的通知，公务员和事业单位退休人员皆按照其在职时的职务工资(岗位工资)和级别工资(薪级工资)之和的比例计发。其中，工作年限满35年的按90%计发;工作年限满30年不满35年的，按85%计发;工作年限满20年不满30年的，按80%计发。与此同时，城镇职工的养老金占其退休前工资的比例一路下滑，从最初的58%已滑至如今的45%。双轨间的鸿沟日益扩大。

　　此前，事业单位养老改革先行一步，高层一度寄望为公务员养老改革探出新路，但多年尝试之后，却乱象丛生。目前全国事业单位3000万人中，有约1000万人仍由传统财政供养。剩余约2000万人自上世纪90年代中期起陆续参加了社保制度改革。但当他们退休后，却仍然按照在职工资的80%-90%的水平领取退休金。

　　这种只改前端、不改后端的方式，形成“多输”局面。对事业单位人员而言，每月缴纳8%的费用，意味着其在职收入的下降;退休后领取高水平的养老金，又造成了企业职工供养事业单位人员的后果，进一步损害了养老基金的财务平衡;对财政资金来说，虽短期内甩掉了事业单位退休金的支付“包袱”，但当养老基金收不抵支时，仍需动用财政资金补足。

　　学界普遍认为，若将公务员退休金并入现有的企业职工养老体系，“腰斩”其待遇，改革阻力过大，并不现实。改革路径设计，必须稳定被改革者心理预期——过渡期内，不大幅降低其待遇;差距部分，以职业年金进行弥补，这也是未来的改革方向。然而，具体改革方案如何实施，以及效果如何，尚难预料。

　　实际上，事业单位养老改革也曾试图遵循上述改革路径，但数年过去了，却进展迟缓。

　　2008年2月，国务院决定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市进行事业单位养老改革试点时，便已明确“事业单位与企业职工养老金并轨，建立职业年金弥补差额”。2011年7月，人社部发言人尹成基也曾表示，人社部正在起草专项的职业年金办法，作为事业单位养老保险改革试点的配套政策，但这一办法至今仍未面世。

　　而各试点省市普遍没有明确改革后养老金水平是否变化的预测和承诺，只笼统地提到要建立职业年金，缺乏具体细节和弥补措施，参与试点者“人人自危”，消极回应，最终致使改革试点难以推进。

　　2013年5月，人社部副部长胡晓义公开表示，机关事业单位的养老保险制度改革不能单打独斗，而是要在一个总体的改革框架下来进行。其中包括机构分类、人事制度、工资分配、财政保障等多方面的配套措施。“我们这次要力争改革能够成功，不能做一个‘夹生饭’，半道又退回来了。”

　　据《财经》记者了解，较养老并轨改革更快一步，人社部已基本形成了公务员医疗保险改革草案，并开始征求各部委意见。按照这份草案，公务员的“公费医疗时代”将彻底结束，其医疗保障将纳入职工基本医疗保险体系。

　　“如果公务员的公费医疗实施并轨，那么对公务员的待遇会有影响，但是影响并不是非常大。”一位接近方案研讨的 告诉《财经》记者，公费医疗的报销比例一般是95%，而“并轨”之后，报销比例会有幅度的下调。在公费医疗体制之下，公务员看病须选择定点医院方可报销，“并轨”之后，其选择医院的范围扩大。

　　十八届三中全会《决定》指出，全面深化改革需“统筹谋划，协同推进”，作为积重难返的公务员薪酬制度，其改革举措也当如此。

（转载自《财经》杂志）文／王开 李涵雯 闫丽）