汤维建：组织部门对法官检察官遴选应只做“减法”

　　近日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》(下称《框架意见》)，对司法改革试点工作若干重点难点问题确定了7个主要政策导向。

　　其中，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理(以下简称“省统管”)这一政策导向，引人关注。

　　中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心副主任汤维建对21世纪经济报道记者表示，“它有助于解决省以下司法机关地方化带来的弊病，有助于确保司法机关独立公正行使司法权力。”

　　在汤维建看来，人财物省级统管是一项系统工程，由此产生的一系列的问题都有待解决，比如地方司法机关与市县党政机关、人大及其常委会的关系如何处理?省级范围内各司法机关在人财物上如何做到平衡性和差异性相统一的保障问题?以及地方司法机关如何融入地方大局、省级财政负担是否过重等问题。

　　汤维建认为，在推动省级统管的过程中，还必须推动省级司法机关将内部的司法行政权和司法业务权分离开。在司法“去地方化”的同时，实行司法“去行政化”改革。

　　推广“省统管”需要修法

　　《21世纪》：《改革框架意见》提出的七个政策导向之一，是推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。你如何评价这一政策导向?

　　汤维建：这一政策导向是党中央在新的历史时期对深化司法体制改革所做出的重大战略决策。此项改革举措对进入“深水区”、“攻坚期”的司法改革而言，抓到了要害，把握了关键，符合我国社会实际情况和司法规律，有助于解决“社会上反映比较多的司法机关的人财物受制于地方，司法活动易受地方保护主义干扰，影响法制统一，损害司法权威”等问题，从而有助于确保司法机关依法独立公正行使审判权、检察权，推动国家治理体系和治理能力现代化建设。

　　《21世纪》：人财物省级统管是司法机关组织的一次大的变动，这也意味着司法机关的组织法也需要修订?

　　汤维建：从《宪法》、《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》等法律来看，我国的司法体制在横向结构上有三个特点：一是各级人民法院和各级人民检察院由同级人民代表大会产生，对它负责，受它监督;二是各级人民法院院长和人民检察院检察长由同级人民代表大会产生;三是人民法院副院长、人民检察院副检察长、审判委员会委员、检察委员会委员、审判员、检察员分别由法院院长和检察院检察长提名，同级人大常委会任免。

　　上述三个特点与“省统管”所要求的，由省级人民代表大会来产生省以及省以下的司法机关，并由省级人大任命法官和检察官存在不相吻合之处，需要协调解决。

　　正是考虑到存在这种变化，十二届全国人大已将《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》都纳入了修法计划。

　　组织部门对遴选应只做“减法”

　　《21世纪》：在落实“人”的省级统管的过程中，《框架意见》提出，未来将在省一级设立法官、检察官遴选委员会，从专业角度提出法官、检察官人选。由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免。对此你如何评价?

　　汤维建：设立遴选委员会是一个新的制度，是去年十八届三中全会《决定》中没有提到的新内容。

　　将省级以下司法机关人财物的管理权从司法机关剥离开来，进行省级统管，并不意味着由省级司法机关或者司法行政机关独断行使，而是要建立“防火墙”和“隔离带”，防止省级党政机关通过其司法行政管理这一管道对审判权和检察权的依法独立公正行使进行渗透和干预。

　　所以，法官、检察官遴选委员会的设立非常重要，这是防止司法机关“行政化”的重要手段。尽管遴选委员会的委员也会包括省级司法机关或者司法行政机关的成员，但省级以下司法机关和司法行政机关的成员、学者等其他委员，会对省级司法机关的遴选权起到很好的平衡和制约的作用。

　　需要强调的是，在党的组织人事部门进行考核把关的时候，只应做“减法”不应做“加法”，以此杜绝在这个环节绕开遴选委员会往里塞人的现象。法官、检察官遴选委员会解决的只是法官、检察官的产生问题，而对法官、检察官的日常管理还涉及到司法行政工作人员改革的问题，而司法行政人员以及司法辅助人员的改革还有待进一步确定。

　　建议设省级司法财物管委会

　　《21世纪》：对财物的统一管理，主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。对此你如何评价?

　　汤维建：相对人的统一管理，对财务的统一管理就相对比较容易，由于在1994年1月1日后就实行了中央与省级以下地方政府的分税制财政管理体制，更容易实施。

　　目前，《改革框架意见》并没有明确省级财政怎么统管。我建议，可以成立一个由利益相关者组成的司法财物管理委员会，由其相对独立地开展提出预算等各项工作。

　　省级财政机关对省级以下司法机关的预算只能做“加法”不能做“减法”，以此确保省级以下司法机关的经费预算有所保障。

　　“省统管”只是改革第一步

　　《21世纪》：“省统管”解决的主要是省以下司法机关“地方化”的问题，本轮司法改革如何解决司法机关“行政化”的问题?

　　汤维建：省级统管绝不是省级司法机关统管，更不意味着省级司法机关对下级司法机关实行垂直管理。将地方司法机关人财物的管理权上收，这仅仅是改革的第一步和一个侧面，改革的第二步和第二个侧面是在省级统管实现司法“去地方化”之后，尚需将司法机关内部的司法行政权和司法业务权分离开来，解决司法“行政化”问题。这两个改革应当紧紧地捆绑在一起，缺少其中任何一个，都难以达到司法的“去地方化”和“去行政化”的改革目标，都将功亏一篑。

　　《21世纪》：省以下司法机关地方化的问题解决后，如何进一步解决省级司法机关地方化的问题?

　　汤维建：司法权就其本质而言乃是国家事权，对司法机关人财物实行全国统筹是我国司法体制改革的必由之路。

　　目前实行省级统管后，市县两级司法机关的权力地方化问题基本上得到了解决，但省级司法机关仍受制于同级的地方党政管理，仍有地方化之嫌。为此，有必要在实行省级统管后，立即总结经验教训，积极做好准备，致力向司法机关人财物全国统筹过渡。